历经十余载，易稿二十余次，《公务员法》的“分娩”岂一个“难”字能够概括
《公务员法》制定轨迹，透露出的信息决不仅仅是一部重要法律的出台，还有政治体制改革的息息脉动
2005年4月27日,北京人民大会堂。
随着全国人大常委会委员长吴邦国高声宣布“通过”,受人瞩目的《公务员法》草案于十届全国人大常委会第十五次会议顺利通过。
新中国的公务员制度从1993年开始建立,直至今朝法律正式“分娩”,时光已悄然滑过了12个春秋。 立法成为焦点 2005年中央、国家机关公务员招考,超过54万人通过网上报名,争夺103个相关部门所需的8400多个职位……如今,每年的公务员公开招考,已不觉间演变为社会生活中一道独特的风景。
中国从上个世纪80年代初开始酝酿公务员制度,直到1993年《国家公务员暂行条例》颁布出台,公务员制度方露雏形。
也就是在1993年,国务院明确提出:“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度,然后再逐步加以完善。”按照中央部署,各级组织人事部门秉承“整体推进,突出重点,分步到位”的思路,从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始,一年一个重点,将公务员制度建设稳步推进。
回眸10多年来公务员制度的建立与推行,人们可以清晰地感受到公务员制度建设的丰硕成果:凡进必考机制基本建立;激励机制开始运行;奖励制度发挥有效作用;竞争上岗制度逐步推开;轮岗、回避初见成效;“出口”初步畅通;培训开始步入轨道;廉政约束机制发挥作用;公务员权利有了保障。其间,最重要的成果,当首推公务员管理法规体系初步形成。
正是在这10多年里,“公务员”这三个字在人们心中,完成了从可望到可及,从神秘到普通，从活力缺乏到竞争择优的转变。
然而,同样不容回避的现实是,作为一个长期并不断完善的过程,随着改革渐涉“深水”,公务员制度建设中一些深层次问题也慢慢浮出水面:
———公务员立法层次较低,权威性、强制力不强。现行公务员制度的最高层次管理规范,仅为国务院出台的《国家公务员暂行条例》,既为“暂行”,其历史使命注定是阶段性的。由于国家法律的缺失,致使公务员管理的权威性不够、执法检查机制不健全、强制力不够等问题比较突出。一个典型的数字是,虽然全国已基本建立“凡进必考”制度,但在县、乡两级和某些垂直管理系统,不经考试就进入公务员队伍的情况仍高达30%左右。
———公务员范围过窄,对机关干部的管理尚未实现统一。《暂行条例》规定的公务员范围仅限于国家行政机关的工作人员,而中国共产党机关和人大、政协、民主党派的工作人员属于参照管理。在立法之初,这种探索性做法尚可接受,但若长期如此,体制不顺、管理不便的问题便难以解决。“从10多年来的实践看,公务员制度的原则精神、基本制度、主要规定,对这些机关的干部人事管理均适用。”参与草案起草的国家行政学院宋世明教授称:“将其中一部分人员参照管理,不利于加强党对机关干部队伍的统一领导,也不利于干部在不同机关之间交流。”
———公务员激励机制不健全,公务员制度活力有待增强。专家认为,现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务系列,公务员的职业发展阶梯过于单一。加之只设置了15个级别,基层公务员晋职升级空间很小,许多人退休前很多年都没有晋级机会。此外,工资福利制度亟须调整、规范,培训与使用相结合的各项规定尚未落到实处,针对不同职务层次和不同类别人员的分类考核指标体系没有建立,权益保障机制不够健全等问题也有待解决。
———公务员制度在创新与发展中的新成果期待法律确立。近几年,随着干部人事制度改革不断深入,在实践探索中取得的一些新成果,如公开选拔、竞争上岗制、领导干部引咎辞职制、部分职位的聘任制等,都急需通过公务员立法予以吸纳、确认。否则,立法落后于实践的矛盾将越来越突出。
公务员立法问题引起了社会各界的高度关注。对此,全国人大常委会早有立法意向,在八届、九届人大期间,全国人大常委会就已经将其纳入人大立法计划,但终因各方面条件不成熟而不得不搁浅。
在2003年年初的十届全国人大一次会议期间,为公务员立法再次成为人大代表关注的焦点。桂中岳等30位代表提出《关于制定中华人民共和国公务员法的议案》的第1号议案,王维忠等154位代表也纷纷提出相关议案,呼吁为公务员立法。全国人大内司委在向全国人大常委会报告议案审议结果时认为,经过10多年的实践,《国家公务员暂行条例》的实施为进一步健全和完善公务员制度积累了丰富经验,制定公务员法的条件已经成熟。 修改二十余次 一部法律的起草需要几经砥砺,但像公务员法这样历时5年反复打磨、易稿二十余次的情况仍颇为罕见。
沿着时间的脉络,公务员法的起草大体经历了两个阶段:准备阶段和研究起草阶段。
触发公务员法起草的第一根弦,是2000年6月中央批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》。这份《纲要》明确提出,要抓紧研究制定公务员法,逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。
按照中央领导同志指示精神,有关部门立即行动,于2001年初成立了公务员法起草工作领导小组;一个月后,起草小组的班子正式搭建,具体承担调研、文稿和草案起草。
起草小组成立后,首先就公务员法涉及的有关重要问题进行了专题调研,对公务员范围的确定、公务员职级与工资的关系等问题以及立法计划提出了初步意见。经起草领导机关首肯,第二阶段———研究起草阶段的阀门随即开启。
2002年初,起草小组开始研究公务员法的体例结构、具体内容以及草案条文。“这部法律的重要性、特殊性、敏感性,让每一位起草人员都备感压力和责任。”起草领导小组负责人回忆。
为慎重起见,同年3月,起草小组联合举办了公务员法专题研究班,邀请中央有关部门、全国人大、国务院有关部门、地方组织人事部门以及部分专家学者对起草公务员法遇到的重点、难点问题深入研讨。
与此相应,5月下旬,起草小组专门组团赴瑞士、英国、法国考察公务员制度,作比较研究。紧张繁忙的考察结束后,7月初,起草小组用一个月时间拿出了草案第一稿。
“接下来的工作自然是‘批’这个‘靶子’。”起草小组有关负责人介绍,“从第一稿到现在,几乎原来草案中的每一个字都被改动过。”
讨论、修改,再讨论,再修改……起草小组办公室的灯常常通宵亮着,草案试拟稿也一遍比一遍丰富,一遍比一遍合理。
2002年11月,党的十六大提出:“改革和完善干部人事制度,健全公务员制度。”这对公务员法起草提出了新的要求。
尝试各种方案,多方征求意见,从2003年开始,起草小组提速起草进程,将主要精力集中到一些重点问题的把握和完善上,公务员法起草步入攻坚时期。第九稿、第十稿、第十一稿……草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。
2004年2月6日,全国人大内司委召开全体会议,专门听取了起草小组的专题汇报,并对草案第十二稿提出了意见和建议。3月9日,公务员法草案正式以人事部名义上报国务院。
11月26日,温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论公务员法草案。12月15日,国务院提请全国人大常委会审议。“这标志着公务员法制定工作进入到了实质性阶段。”全国人大内司委委员、国家行政学院应松年教授说。
12月25日,十届全国人大常委会第十三次会议首次审议了公务员法草案。在分组审议中,86名常委会组成人员踊跃发言。大家普遍认为,制定公务员法适时而且必要,条件基本成熟,建议尽快审议出台。常委会有关机构根据审议意见、座谈会意见以及书面征求到的意见,对公务员法草案再作修改,并形成修改稿,提交到十届全国人大常委会第十五次会议,进行“二读”(第二次审议)。
“严格意义上说,公务员法草案根本不止二十多稿,自上报国务院后,经国务院法制办、全国人大有关部门反复修改,已没法统计究竟经历了多少稿了。”全国人大常委会法工委副主任李飞表示,“这部重要法律‘二读’便能通过出台,足可说明法律起草修改工作的审慎和水平。” 彰显科学民主 很少有一部法律的制定动辄吸引来这么多人关注的目光,人们从公务员法制定轨迹中触摸到的最明显的印记,莫过于“科学”与“民主”四个字。
党中央、国务院自始至终十分关心公务员法的起草工作。“党中央、国务院领导同志要求我们一定要充分发扬民主,使法律制定得科学、合理,这为我们起草法律指明了方向。”起草小组有关负责人对此深有体会。
“学者的意见受到了充分尊重,不管是赞成还是反对,他们都认真听取,很多意见被吸纳进草案,即使未能入内,也会给一个明确反馈,说明理由。”宋世明表示,这种科学、民主的态度让人感奋。
科学、民主的态度同样体现在起草过程中的案头准备工作中。除了开培训班、基层调研、出国考察外,起草小组还专门组织人员翻译出德国、日本、英国等15个国家的公务员法,进行系统比较研究。“这样做的目的就是力争让草案在具有中国特色的同时,尽量吸收国际先进的立法理念和思想。”应松年强调。
随着草案第一稿“出世”,一系列的专题座谈会、讨论会便再也没有间断过。起草小组2002年的大事记载可以窥斑见豹:
———7月,邀请中央和国家机关有关单位的同志就公务员分类问题进行专题座谈,听取最高法、最高检以及国务院有关部门等10多家单位的意见。
———9月,分别召开武汉会议、青岛会议、石家庄会议,就草案第五稿征求部分省区市组织人事部门的意见会,协调公务员制度课题。
———10月,就有关问题专门征求了劳动和社会保障部、人事部公务员管理司和工资福利与离退休司的意见。
———11月,邀请全国人大、全国政协、高法院、高检院和中央统战部等单位等9个中央和国家机关有关单位研讨起草中的有关问题。
起草小组有关负责人回忆,几年间记不清进行了多少次研讨,“常常会为一个问题争论得面红耳赤,但每一次讨论的结果最后都会集中归纳,作为起草下一稿的主攻方向。”
就草案中争议较多的“公务员范围”、“退休年龄”、“职务级别”、“公务员录用考试与司法考试的衔接”等问题,起草小组几经反复,不厌其烦,一次又一次征求各方意见:
———2003年3月,起草小组赴劳动和社会保障部,商谈公务员社会保障和退休年龄问题。
———6月,起草小组分别走访发改委、财政部等部门,就公务员法草稿中的有关问题征求意见。
———11月,经党中央、国务院领导同意,起草小组将公务员法草案第十一稿印发各省、自治区、直辖市、副省级城市党委组织部和政府人事厅局、中央和国家机关各部委、各人民团体干部人事部门征求意见。
———2004年3月,国务院法制办将草案分送印发各省、自治区、直辖市、副省级城市、中央和国家机关各单位征求意见。之后,国务院法制办对这些意见进行了细密地整理,并与起草小组详细协商了修改的方法和安排。
———2004年12月,全国人大常委会法工委再次将草案印发各省、自治区、直辖市人大,并召开了两个有关部委座谈会、一个专家座谈会征求意见。
在很多人看来,公务员法立法启动虽迟,但“二读”就通过显得异常顺利,各有关部门之间的鼎立协作功不可没。
较有说服力的表征是，在草案第十二稿上报国务院后，国务院法制办与全国人大相关专业委员会密切配合，为草案的日臻完善加速助力：２００４年５月，人大内司委给国务院法制办复函，提出《关于公务员立法的几点意见和建议》；随即，国务院法制办邀请人大内司委、常委会法工委与起草小组就公务员范围等问题协商沟通；１１月，人大内司委向国务院法制办和起草小组介绍对公务员法草案的修改意见……近一年内，类似之举频频出现。
“作为中国政治制度的重要组成部分,公务员制度建设的最新成果———公务员法颁布,不仅填补了立法层次的空白,更重要的是,也使政治体制改革中非常重要的内容干部人事制度改革产生了实质性的飞跃。”应松年认为公务员法出台的意义深远。
“应该看到,公务员法只能对公务员管理的基本制度、基本原则作出规定,一些具体的制度规范还需要大量细化的配套法规加以完善。”起草小组有关负责人表示,公务员法的出台只是中国公务员制度建设的一个重要里程碑,后续的任务依然繁重。
最新的消息称,围绕公务员法,有关部门已初步确定研究制定24个第二层次的配套法规。目前,中组部、人事部等部门正在着手抓紧起草。人民日报记者 (盛若蔚) 摘自：中国人事报 |
